农民工的流动性为保护其权益提出挑战
农民工问题是当前社会普遍关注的热点问题。随着鄂尔多斯市提出“大煤田、大煤电、大化工、大循环”的产业政策之后，鄂尔多斯的城市建设和经济建设的步伐不断加快，同时也吸纳了大批的农民工。大批的农民工既是我市现代化建设的一支生力军，又成为鄂市的一个特殊的弱势群体。
根据国务院《关于解决农民工问题的若干意见》和司法部、内蒙古自治区司法厅、自治区法律援助中心对农民工工作有关文件精神，结合我市的特点和实际，２００６年１２月制定出台了《鄂尔多斯市司法局为农民工提供法律援助的实施意见》，并付诸实施。鄂尔多斯各级法律援助机构按照国务院、司法部、自治区司法厅、自治区法律援助中心以及市司法局的部署和要求，立即行动，与信访、劳动、城建、工、青、妇等部门共同制定了协作方案，建立了法律援助工作站，积极开展了大量的农民工法律援助工作。
根据市法律援助中心２００７年底专门针对农民工问题的一项调查数据显示，近几年农民工流动人数在我市有明显的增长趋势。农民工输出相对于输入来说较少，每年外出务工的农民工约有２０００人。农民工主要流向为中蒙边境与中俄边境及呼包二市、银川、山西、陕西省等地；主要从事种植、建筑及筑路等行业。特别是鄂尔多斯调整产业政策之后，吸纳的农民工数量有所增长。近两年，平均每年外地农民工涌入的人口约有５万，并且每年仍以１０％的速度在递增。农民工的主要来源地是河南、四川、贵州、陕西、山西、云南以及甘肃、宁夏、湖北省等地区。外来农民工主要集中在建筑、煤炭等建设行业，其年平均工资在１．５至２万元左右。大部分建设方或施工单位能够及时给付农民工工资，但拖欠农民工工资的情况仍时有发生，约占农民工人数的０.２％约１００起。
根据鄂尔多斯办理法律援助案件的数据显示：２００６年鄂市农民工案件数为９０件，受援人数达６０％以上。农民工案件类型从单纯的欠薪，发展为工伤赔偿、交通事故损害赔偿等。该年度中心为农民工讨回工资额为６０余万元，实现工伤赔偿金额达３０余万元。２００７年全市农民工案件数量为１００件，受援人数达７０％以上。案件类型以拖欠工资、工伤赔偿及交通事故赔偿等为主。为农民工讨回工资金额８０余万元，实现工伤赔偿和交通事故赔偿金额４０余万元。
近年来由于农民工这种交叉流动现象的出现以及发生农民工合法权益发生侵害案件的日益增多，使得法律援助协作显得尤为重要。在这个阶段，就如何进行法律援助工作异地协作、切实推进法律援助工作显得更加迫切和必要。
保护农民工合法权益急需异地协作机制的建立
从受理和办理法律援助案件数量上看，虽然鄂尔多斯办理法律援助案件数量不多，但是从全市发生的外出务工的农民工合法权益和外地农民工的合法权益受到侵害时，实际上他们首先想到的是法律援助机构。目前，各地对农民工法律援助异地协作仅仅是个案进行协作，没有形成具体的规范性文件或制度。从鄂市九家法律援助机构接待农民工法律咨询的统计情况看，２００７年鄂尔多斯接待农民工法律咨询达２０００人／次，其中有直接来访的，也有电话咨询的。今年上半年农民工法律咨询人数也呈上升趋势。农民工涉及的法律问题主要是欠薪、交通事故、工伤赔偿以及土地、草牧场承包等纠纷。少数农民工也有涉及婚姻家庭、刑事案件等纠纷的；针对农民工涉及的法律问题，法律援助机构均能给予认真解答并告知其有关的法律法规的规定和解决问题的部门或途径。涉及法律援助范围的，法律援助机构按《法律援助条例》的规定审查后符合条件的，除了由当地的法律援助机构办理其案件外，对于需到异地办理的法律援助案件，告知其到农民工所在地或事故发生地的法律援助机构申请法律援助。如２００７年８月份，湖北省、贵州省籍两名农民工，在东胜和伊旗两家煤矿的井下工作期间因煤矿坑道塌陷或机械事故等致其终身残疾。后其家属到当地的法律援助中心要求法律援助，因路途遥远，加之当地的法律援助中心无法承担差旅费等不予受理其申请，便来电来函要求我市的法律援助中心予以协助；因外来农民工户籍所在地出具的相关证明又与我市需要的相关资料尚未衔接，无法做到应援尽援。从以上个案中不难看出，因为没有统一的协作机制，从而影响和制约着农民工法律援助异地协作正常有序地开展。
用规章制度来协调异地协作中存在的问题
随着全国各地法律援助机构的建立、健全，法律援助范围的不断扩大，省内、省外需要相互委托的法律援助事项会越来越多。需要制定具有灵活性、可操作性的规范性文件、规章制度来加以调整异地协作中存在的诸多问题。
应尽快制定法律援助管辖制度。法律援助的管辖制度应实行属地管辖为主、属人管辖为辅的原则，明确法律援助异地协作的管辖问题，以保障法律援助异地协作健康有序地开展。
现阶段各地对法援机构的定性均不一致。根据国务院《法律援助条例》的规定，法律援助是政府的责任，各级司法行政部门负责监督管理法律援助工作。法律援助机构隶属于各地的司法局，因而各法律援助机构之间都是各自为政。许多法律援助机构遇到跨地区、跨省份的法律援助事宜的，法律援助事项都要经过地区和省一级的司法行政部门，这种逐级呈报的形式既费时又费力，效果不是十分明显。因此笔者认为应建立明确的法律援助管辖制度，如参照法院相互委托送达的法律援助制度，以制度的形式规范异地协作工作，法律援助异地协作将更加方便和快捷，以便更好地开展农民工法律援助异地协作。
建立经费保障机制，确保异地协作的正常开展。法律援助是政府的责任，为法律援助机构拨付必要的经费是开展法律援助异地协作的重要保障。但是，经费紧缺问题是法律援助工作开展以来，始终困扰和影响法律援助事业发展的瓶颈。近年来，随着各级政府对法律援助工作认识的提高，近三年２００５年至２００７年，中央财政对鄂尔多斯各级法律援助机构拨付专款的额度在逐年递增，均由地方财政拨付给旗区法律援助中心，专款用于法律援助办案补贴，使用率达到１００％。中央拨付的专款与地方财政拨付业务经费相比较，平均占地方财政拨款的４０％。鄂尔多斯的市、旗区两级法律援助中心的业务专项经费均已列入了地方财政预算，实际拨付款已全部到位，使用率为１００％。但是，目前还没有专门的农民工法律援助异地协作专项经费。
根据鄂尔多斯的实际情况，各级法律援助机构办理法律援助案件的平均成本费为８００元至１０００元；其中包含交通费、住宿费、通讯费、办案、复印等费用。跨省办理法律援助案件的，每办理一件法律援助案件的费用则需要１５００元到２０００元。本地办案与异地协作的费用相比较，异地协作费用远远要大于市区内的办案费用。根据目前的拨付经费情况来考量，法律援助机构不可能去异地办案，法律援助机构之间的协作仅仅停留在表面上，且仅仅为个别进行协作，没有任何保障，直接影响了农民工法律援助异地协作的正常开展。因此，政府还应加大对法律援助机构经费的投入和拨付力度，否则异地协作也难以落到实处。
应尽快建立统一的法律援助异地协作长效的科学机制，完善劳动法律法规、落实各项政策。借鉴各省、市开展农民工法律援助异地协作的先进经验和做法，以省一级的法律援助中心出现与可能发生的农民工异地协作的省份，建立统一的、稳定的协作关系，并规范协作程序，合理利用有限的法律援助资源，从而最大限度地维护农民工的合法权益。文/李晓清
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