实施围封禁牧，加强生态建设，维护生态安全，建设生态屏障，是落实科学发展观的具体体现，是全面实施“收缩、转移、集中”战略的重大举措。针对当前我市相对脆弱的生态现状，为进一步保护和改善生态环境，巩固“国家森林城市”的建设成果，促进我市自然和经济、社会的协调发展，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《内蒙古自治区草原管理条例》等有关法律法规，结合我市实际，现就在全市实施围封禁牧、加强生态建设作出如下决定。

    一、充分认识实施围封禁牧、加强生态建设的重要性和紧迫性

    (一)正确认识生态建设取得的成绩和存在的不足。实施西部大开发以来，随着国家生态建设重点工程的实施，我市的生态环境保护与建设工作取得了明显的成效，全市生态环境恶化的势头得到了有效遏制。“十五”期间，全市累计完成林业生态建设任务287.75万亩，是西部大开发前三十年的总和，全市现有森林面积400.8万亩，森林覆盖率达到9.25%。但是，我市地处西部干旱、半干旱地区，受恶劣的自然条件和人为因素等的制约，生态环境脆弱的状况仍然未能从根本上得到改善，长效的生态补偿机制和扶持生产发展的机制还不够完善，生态脆弱地区农牧民的生产方式没有得到根本的改变，成为制约全市可持续发展的突出问题。全市森林覆盖率仍然不高，植被覆盖度很低，在部分实施禁牧的地区偷牧、滥牧现象比较严重。因此，我市生态环境保护与建设的任务依然十分艰巨，实施围封禁牧显得异常迫切。

    （二）实施围封禁牧是加强生态建设与保护的有效途径。目前，全市总土地面积2.8万平方公里，其中，山区丘陵区面积2.5万平方公里，占总土地面积的90%；风蚀沙化面积占到46.8%，水力侵蚀面积占到36.1%；草场沙化、退化严重，达茂旗作为全市最大的天然草原，“三化”(退化、沙化、盐渍化)面积占到草原总面积的84%，绝大部分草场已不具备载畜的能力，草畜矛盾依然十分突出。各地多年的生产实践证明，实施围封禁牧，不仅能够从根本上缓解草场的压力，而且可以最大限度地减少水土流失，促使其自然恢复生态，是进行生态建设与保护最为有效的办法。

    (三)实施围封禁牧是山北地区农牧民生产生活条件改善的迫切需要。全市山区丘陵区共有农牧民人口26.6万人，其中贫困人口5.73万人，占到全市贫困人口的62.6%。在这一区域，贫困人口和低收入人口相对集中，居住分散，人均占有国土面积较大，长期传统的生产方式，使生态承受能力持续下降，造成了超载过牧——草场退化——贫困化加剧的恶性循环。实施围封禁牧，加快改变这一区域生态环境脆弱的状况，使贫困农牧民尽快摆脱贫困，走向富裕，是实施“收缩、转移、集中”战略，推进城乡一体化进程的现实需要，有利于进一步优化农村牧区生产力布局结构和经济结构，加快转变传统的生产方式，促进农村牧区经济社会又好又快发展。

    （四）切实把围封禁牧摆在更加突出的战略位置。实施全面围封禁牧，加强生态建设，是长期以来经验教训的总结，是顺应自然规律、顺应经济社会发展规律的必然选择，符合广大农牧民的长远利益和根本利益。全市各地区、各有关部门和单位一定要高度重视，切实增强紧迫感和责任感，进一步加强组织领导，强化措施，狠抓落实，扎实推进，务求实效。

    二、实施围封禁牧、加强生态建设的指导思想、基本原则、围封禁牧范围和目标任务

    (五)指导思想

    以科学发展观为指导，深入贯彻落实市委十届二次全委会议精神，大力推进“收缩、转移、集中”战略，坚持遵循自然规律和经济规律，坚持生态保护优先、保护与建设并举的方针，推进农牧业经济结构的战略性调整和生产力布局的优化，加快转变传统经营方式，走以舍饲圈养为主的农区畜牧业发展之路，促进农牧民增收，增强农村牧区可持续发展能力，推动农村牧区走上生产发展、生活富裕、生态良好的科学发展轨道。

    (六)基本原则

    坚持全面禁牧、保护优先的原则。全面落实自治区政府“五个严格”的生态保护制度，即对国家重点生态工程项目区及自然保护区，严格实行禁牧，确保项目建设的成果；对生态移民工程的迁出区和封育区，严格实行禁牧，确保生态不反弹；对重点沙化退化及生态脆弱的地区，严格实行禁牧，确保生态的自然恢复；对草原畜牧业，严格实行草畜平衡，全面推行禁牧休牧划区轮牧；对农区和半农区畜牧业，严格实行禁牧，全面推行舍饲圈养。

    坚持突出重点、稳步推进的原则。根据农村牧区现有人口布局、自然资源、生态状况、基础设施和产业特点等因素，明确实施围封禁牧的重点，带动全市整体推进。我市5个农牧业旗县区实施围封禁牧，重点是山北地区，山北地区的重点是达茂旗和固阳县，达茂旗的重点是北部牧区。

    坚持多轮驱动、有机结合的原则。要把围封禁牧与新农村新牧区建设、城乡一体化、边境牧民转移、发展现代农牧业、实施“收缩、转移、集中”发展战略等项工作紧密结合；与劳务输出、扶贫开发、社会保障等工作紧密结合；同时要把国家、自治区、市本级和旗县区相关项目紧密结合，统筹使用各类资金。

    坚持生态保护与农牧民增收同步推进的原则。在加大生态保护力度的同时，积极稳妥安置好农牧民，确保农牧民生产发展和生活改善，使生态建设与农牧民增收同步推进，达到生态恢复、生产发展、农牧民致富的目标。

    坚持争取项目支持和自力更生相结合的原则。要不失时机，争取中央和自治区的政策和项目支持，争取金融部门的信贷支持；积极引进社会资本、民营企业支持和参与生态建设。农牧民群众是实施围封禁牧的主体，要采取各种有效措施，积极引导广大农牧民群众参与到围封禁牧中来，依靠群众推动各项工作的顺利实施。

    (七)围封禁牧范围和目标任务

    全市农区、九原区阿嘎如泰苏木、石拐区五当召镇吉忽伦图嘎查、土右旗九峰山自然保护区，2007年8月25日起全面实行围封禁牧，牲畜全部舍饲圈养。达茂旗1.6万平方公里牧区的1.5万牧民，2007年开展围封禁牧试点工作，2008年围封禁牧草场不少于总草场面积的40%；到2009年底前，达茂旗牧区草原全面实施围封禁牧，牧民基本转移迁出。具体实施方案另行制定。

    到2012年，全市草场沙化、退化趋势得到有效遏制，治理面积进一步扩大，生态环境明显改善，山北地区植被覆盖度达到45%，较2006年23%提高22个百分点；全市森林覆盖率达到15.25%，较2006年9.25%提高6个百分点。

    三、扎实推进围封禁牧、加强生态建设的各项重点工作

    (八)按照规划因地制宜实施围封禁牧。根据国家和自治区的产业布局规划和产业发展政策，对我市农牧业旗县区进一步明确优化开发区、限制开发区和禁止开发区范围。禁牧后，畜牧业生产重点向优化开发区和水源富集地区集中，并实行舍饲圈养和规模养殖；限制开发区要结合当地资源状况，控制养殖规模，实行局部、点状发展；禁止开发区要彻底退出农牧业生产，促进植被恢复。

    (九)扎实推进重点生态恢复治理工程建设。坚持生态保护优先的原则，以恢复生态功能为重点，加强生态建设与保护。按照区域开发规划，明确不同区域的功能定位和发展方向，规范开发秩序，促进产业的优化布局和环境资源的合理配置与可持续利用。继续实施京津风沙源治理、退耕还林、退牧还草、天然林保护、三北防护林、水土保持等生态建设重点工程，分区域、分层次、分重点推进生态建设与保护。

    (十)推动农区畜牧业快速发展。抓住实施围封禁牧的有利时机，积极鼓励和引导农牧民大力发展舍饲养殖，走效益畜牧业发展之路，推动生产经营方式的根本转变。进一步优化牲畜品种结构，大力发展肉羊、肉牛、生猪规模化养殖。强化技术服务体系建设，完善技术服务网络，加强技术队伍建设，大力推广先进适用技术，提高畜牧业经营效益和水平。加强饲草料基地建设，进一步优化种植业结构，扩大优质牧草和青贮玉米种植面积，加强棚圈、青贮窖等基础设施建设，为舍饲圈养创造条件。进一步鼓励和支持龙头企业发展壮大，建立、健全企业与农户的利益连接机制，引导、鼓励养殖龙头企业在旗县区建立肉羊生产基地，为养殖户提供饲草料、兽药、品种改良等支持。

    （十一）认真做好禁牧区农牧民的转移安置工作。按照实施“收缩、转移、集中”发展战略要求和人口、生产力布局调整趋向，切实加大农牧区人口转移力度，通过人口的退出实现生态的恢复。各级党委、政府和有关部门要加强组织领导，加快实施进度，在组织化、规模化上狠下功夫。力争用3—5年时间，通过劳务输出、移民搬迁等多种途径，全市农牧业人口减少34万人，最终稳定在30万人左右。其中，固阳县转移10万人，达茂旗转移4万人，土右旗转移10万人，九原区转移10万人，九原区阿嘎如泰苏木、石拐区五当召镇吉忽伦图嘎查也要逐步实现人口的整体转移。各旗县区要根据地区实际，尽快研究出台移民方案，妥善解决好对禁牧区域农牧民的移民安置问题。要坚持把移民搬迁与新农村新牧区建设、农业综合开发、基础设施建设、特色产业培育、社会各项事业发展等有机结合起来，科学安排，合理布局，统筹推进。

    （十二）加快制定和完善各项配套政策。各级政府和各有关部门要在充分调研的基础上，加快研究制定和完善实施围封禁牧的各项配套政策，建立生态恢复补偿机制和财政引导扶持发展生产的机制，确保围封禁牧工作有效实施，禁牧区农牧民生产安定有序、收入水平稳步提高。林业、农牧业等部门抓紧研究制定围封禁牧区加强生态保护与建设、发展舍饲圈养等扶持政策，确定退耕退牧还草项目补偿标准和加强林木管护的具体办法，对农牧民在棚圈建设、青贮窖建设、牧草种植、饲草料加工机具配套、品种改良、应急饲草料购买等方面给予补贴；教育、劳动和社会保障、就业等有关部门要着手制定教育布局调整实施方案，尽快研究对禁牧区农牧民提高新型合作医疗补助标准和落实最低生活保障制度，对转移农牧民加强职业技能培训和就业安置的优惠政策；国土、农牧业和林业等部门要尽快制定围封禁牧区土地和草场承包及有偿转让政策，维护承包人合法权益，确保土地和草场使用权有序流转。各地区要切实做好移民搬迁工作，结合实际确定相应的住房安置补贴办法和标准。通过一系列政策的制定和出台，进一步调动牧民实施围封禁牧的主动性和积极性。

    (十三)大力发展高效农牧业和林沙产业。以发展现代农牧业为目标，实行区域化布局、规模化经营、机械化装备，大力发展高效生态农牧业，增加农牧民收入，优化农牧业生产布局。要充分尊重自然规律和市场经济规律，本着宜农则农、宜林则林、宜草则草的原则，大力引进、扶持和培育龙头企业，继续加强乳、肉、薯、菜四大主导产业基地建设。充分利用国家林业生态建设政策，加大林沙产业建设力度，积极发展柠条、沙柳、玫瑰、花卉、旅游等特色产业，通过林沙产业的不断发展壮大，实现产业发展与生态建设互促互动，使林沙产业成为全市农村牧区经济发展的新的增长点。同时，因地制宜发展当地主导产业和二、三产业。

    四、加强对实施围封禁牧工作的领导

    (十四)强化组织领导。各级党委、政府要坚持把实施围封禁牧、加强生态建设作为各项工作的重中之重，认真研究制定实施规划和具体方案，明确工作目标、实施步骤、具体举措，下大力气切实抓紧抓好。要做到认识到位、责任到位、政策到位、投入到位、工作到位，全力推动各项工作深入扎实开展。

    (十五)严格实行目标责任制。各级人民政府负责本辖区内的围封禁牧工作。各旗县区人民政府作为责任主体和实施主体，负责统筹本行政区域内的具体组织实施工作。林业行政主管部门，负责全市的禁牧督查工作。监察、农牧、水务、民政、财政、劳动和社会保障、扶贫等部门也要积极参与配合，提供支持和保障，形成强大的工作合力。各级政府和部门的主要领导是第一责任人，分管领导是直接责任人。要建立目标管理责任制度和责任追究制度，严格列入各级目标实绩考核范围，坚决实行“一票否决制”。实行县级领导包片负责制，以乡镇苏木为单位，确定县级包片领导，负责禁牧、休牧措施的落实，并对辖区禁牧、休牧工作负有连带责任。要采取强有力的行政措施，动用一切可以动用的行政资源，依法强力推行。督查责任部门每季度向市人民政府书面报告督查情况，并在一定范围内进行通报。各级行政主管部门、苏木乡镇政府，要建立举报制度，接受社会监督。要加大对禁牧工作的考核力度，建立激励和惩戒机制，严格责任追究，严格兑现奖惩，确保工作有序实施。

    (十六)切实加大投入力度。进一步优化财政支出结构，加大公共财政对围封禁牧区经济发展和农牧民生产生活条件改善的投入支持力度，保证“三农”专项资金逐年增长，建立稳定可靠的经费保障机制。依法严格收缴土地出让金和新增建设用地有偿使用费，用于农牧区建设的增量逐年增加。认真落实各项支农惠农政策，保障农牧民的切身利益。各级财政要增加扶持农区畜牧业和农牧业产业化发展资金，支持龙头企业壮大。农业银行和农村信用社等金融单位要做好信贷支农工作。

    （十七）加强宣传教育工作。各级党委、政府要采取有效形式，开展深入细致的宣传动员工作，大力宣传实施围封禁牧、加强生态建设的重要性、必要性，大力宣传实施围封禁牧的各项相关政策，大力宣传生态建设与保护的法律法规，使广大农牧民充分认识贯彻落实加强生态环境建设与保护这项基本国策的极端重要性和紧迫性，充分认识实行围封禁牧的现实意义和长远意义，促进思想观念的转变，更加深入广泛地调动和激发起广大农牧民的自觉性、积极性和主动性。新闻媒体要将实施围封禁牧、加强生态建设宣传纳入公益性宣传范围。各级干部要深入基层、深入群众，积极做好深入细致的思想政治工作，发动群众、依靠群众，使市委、市政府的决策部署变为广大干部群众的自觉行动。

    （十八）强化法制保障。严格贯彻执行《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《环境保护法》等法律以及自治区制定出台的有关法规，加快研究制定和完善围封禁牧的有关法规和实施细则。切实加大执法力度，加强林木管护，严肃查处各种违法案件和行为，依法保护生态建设成果。

    实施全面围封禁牧，是我市生态建设的迫切需要，也是形势发展的客观要求。各级党委、政府要把思想认识统一到决定上来，加大力度，创造性地开展工作，努力实现生态保护与农牧民增收双赢的目标，为建设富裕民主文明和谐的新包头做出积极贡献。