陕政发〔1999〕22号
各市、县(区)人民政府，各地区行政公署，省人民政府各工作部门、各直属机构：
《陕西省生态环境建设规划》已经省政府常务会议讨论通过，现印发给你们，请结合各自实际，制订本地区的生态环境建设规划，并切实做好实施工作。
陕西省生态环境建设规划
生态环境是人类生存和发展的基本条件，是经济、社会发展的基础。保护和建设好生态环境，实行可持续发展，是我国现代化建设中必须始终坚持的一项基本方针。在世纪之交的历史时刻，党的第三代领导集体做出了从根本上改变历史遗留下来的恶劣生态环境，再造祖国秀美山川的重大战略决策。十五大报告中明确提出了"植树种草，搞好水土保持，防止荒漠化，改善生态环境"的战略方针。为了贯彻落实党中央、国务院的一系列战略决策，实现再造一个山川秀美的三秦大地的宏伟目标，依据《全国生态环境建设规划》，特制定本规划。
从陕西省生态环境保护和建设的实际出发，按照国家的有关要求，我省生态环境建设规划主要包括天然林等自然资源保护、植树种草、水土保持、防治荒漠化、草场建设、生态农业等。
一、我省生态环境建设概况
(一)生态环境建设的成就
建国以来，在党和国家的重视支持下，在省委、省政府的领导下，全省人民发扬艰苦奋斗的延安精神，长期坚持大力开展农田基本建设和植树造林活动，努力改善生态环境，取得了巨大成绩和丰富经验。特别是改革开放以来，在全省先后实施了"三北"防护林、长江中上游防护林、榆林风沙滩区综合开发、关中平原农田林网、榆林风沙区治沙造林等大型农业生态建设工程；实施了延河、佳芦河等较大流域水土流失综合治理工程及一系列小流域综合治理工程；进一步加大了农田基本建设的力度。在生态环境建设中，放宽政策，充分调动广大群众和社会各界的积极性，依靠千家万户治理千沟万壑，坚持农田基本建设与退耕还林种草相结合，防护性治理与开发性治理相结合，大流域治理与小流域治理结合，上游治理与下游治理结合，全面规划与分散实施结合，生物措施、工程措施与农艺措施结合，开创了生态环境建设的新局面，使我省的生态环境建设进入了新的发展阶段。40多年来，全省初步治理水土流失面积7．89万平方公里，基本农田达到278．26万公顷，旱作基本农田139．38万公顷；造林1068．6万公顷，自然保护区25．6万公顷，森林覆盖率达到28．8%(按郁闭度大于0．2计算，下同)；人工种草保存面积75万公顷。生态环境建设取得的成就对全省农业、农村以及整个国民经济和社会可持续发展产生积极的影响。
(二)生态环境建设中存在的主要问题
我省生态环境建设虽然取得了较大成就，但生态环境恶化的趋势还没有遏制住。当前存在的主要问题是：
1、水土流失日趋严重。我省是全国水土流失最严重的省份和风蚀沙化地区之一。全省水土流失面积11．8万平方公里，占总土地面积的57．4%，其中沙地27．3万公顷；荒沟、荒坡、沙化及有沙化倾向的土地近300万公顷；中强度以上的水土流失面积达4．2万平方公里。陕北、渭北地区风蚀沙化和水土流失最为严重，黄河中游138个水土流失重点县中本区域就有48个县。全省年输沙量9．2亿吨，占全国水土流失总量的五分之一，其中输入黄河泥沙量达8亿吨，占三门峡以上地区输沙量的一半；省内长江流域面积占长江流域总面积的4%，年输沙量却高达1．2亿吨，占长江年输沙量的12%，且水土流失有扩大的趋势。
2、边治理边破坏的现象十分严重。严重水土流失区多为贫困地区，群众生活使用能源普遍紧缺，加之有些地方对治理保护政策执行不力，盗伐滥伐林木现象时有发生；煤、气、油等矿藏资源的大规模开发和道路交通建设，往往破坏地貌和植被，造成新的水土流失；粗放的掠夺式农牧业生产方式在水土流失重点区普遍存在，成为导致植被稀疏、水土流失趋重的重要因素。全省尚有83万公顷大于25度以上的陡坡地仍在耕种；因草场超载、过牧、滥牧，全省约有50%以上的天然草场严重退化、沙化或碱化；并形成尖锐的林牧矛盾，致使造林效果大为降低。
3、繁重的生态环境建设任务与投资严重不足的矛盾十分突出。投资不足致使治理工程总体建设标准低、综合配套差，速度慢。相当一部分工程建设在低水平上重复，治理建设效果不够理想。
4、生态环境压力不断增大。全省每年净增人口35万人左右，而非农业建设和非法占用的耕地，平均每年减少2．67万公顷，且多为优质高产田，导致耕地质量呈结构性降低，人地矛盾日益尖锐；由于人口增长及工农业发展用水的迅猛增加，可利用水资源不足的矛盾和相应产生的地下水超采问题日趋严重。
日益恶化的生态环境给我省经济和社会带来极大危害，严重影响可持续发展。一是贫困程度加剧。目前，全省贫困人口绝大部分生活在生态环境比较恶劣的地区。恶劣的生态环境是当地群众贫困的主要根源。二是加剧经济和社会发展的压力。我省人多地少土地后备资源匮乏，必须有效地控制水土流失和土地荒漠化，保护耕地资源。三是加剧自然灾害的发生。全省因干旱、洪涝等自然灾害造成的损失呈大幅度增长趋势。
二、生态环境建设的指导思想和奋斗目标
(一)生态环境建设的指导思想：高举邓小平理论伟大旗帜，以党的十五届三中全会和江泽民总书记关于"再造一个山川秀美的西北地区"的重要批示为指针，调动全社会各方面的力量，坚持从我省的省情出发，遵循自然规律和经济规律，紧紧围绕我省生态环境面临的突出矛盾和问题，以改善生态环境、提高综合生产能力、提高城乡人民生活质量、实现可持续发展为目标，以科技为先导，以流域为单元，以县为基本单位，以重点地区治理开发和重点项目为突破口，因地制宜、突出重点，把生态环境建设与经济发展紧密结合起来，处理好长远与当前、全局与局部的关系，防护治理与开发并重，实现生态效益、经济效益和社会效益的协调统一，促进国民经济和社会可持续发展。
(二)生态环境建设的原则
1、坚持统筹规划，突出重点、量力而行，分步实施；优先抓好重点区域和重点工程，集中连片，规模治理，重点突破，整体推进。
2、坚持按客观规律办事、从实际出发，因地制宜，讲求实效，合理科学配置生物、工程与技术措施，山水田林路综合治理，农林牧渔各业协调发展，发挥综合效益。
3、坚持依法保护和治理生态环境，依靠科技进步加快建设进程，建立法律法规保障体系和科技支撑体系，使生态环境的保护和建设法制化，工程的设计、施工和管理科学化。
4、坚持以预防为主，治理与保护、建设与管理并重，除害与兴利并举，实行"边建设、边保护"，要建一处、成一处，确保各项生态建设工程持续发挥效益。
5、坚持生态环境建设与产业开发和经济发展相协调，与农民治穷致富奔小康相结合。
6、坚持依靠群众，广泛动员全社会的力量共同参与，建立多元化的投入机制，多渠道筹集生态环境建设资金。
(三)生态环境建设的奋斗目标从现在起到下世纪中叶，我省生态环境建设的总体目标是用50多年时间，使农业生产条件和生态环境明显改善，基本建立起适应国民经济可持续发展的良性生态环境系统。期末"四田"达到190．34万公顷，不宜农耕的123．71万公顷沙化、碱化、陡坡耕地基本退耕还林还草，自然保护区占国土面积的4．5%；森林保存面积达到885．01万公顷，森林覆盖率达到43%，人工及改良草地面积达到210万公顷，改造坡耕地174万公顷，水土流失面积11．8万平方公里基本得到治理，土壤流失得到有效控制；建立起比较完善的生态环境预防监测和保护体系，大部分地区生态环境明显改善，基本实现"三秦"大地山川秀美。
我省生态环境建设分近期、中期和远期三个阶段规划。各阶段的奋斗目标是：
1、近期目标：从现在起到2010年，用大约12年时间，遏制住生态环境恶化趋势。坚决控制住人为造成新的水土流失，努力遏制荒漠化发展，使水土流失和沙化面积不再扩大，重点区域水土流失治理初见成效。主要奋斗目标是：新增水土流失治理面积3．93万平方公里，新建淤地坝1303座，加固淤地坝22547座，新修基本农田47．71万公顷，改造坡耕地104．4万公顷，自然保护区87．2万公顷，占国土面积4．28%，森林保存面积达到857．91万公顷，人工及改良草场面积达到160万公顷，森林覆盖率达到41．7%。
从现在起到2003年是实现近期目标的关键时期。要起好步，开好局。采取切实有效措施，加快水土流失和荒漠化土地治理步伐，有效遏制陕北和渭北黄土高原丘陵沟壑区等重点区域生态环境继续恶化的趋势。停止天然林的采伐，坚决禁止毁草开垦，对过度开垦的土地，要还林还草，将25度以上的陡坡地退耕还林还草，25度以下的坡地实现梯田化。改善农业基础条件，建设高产稳产基本农田，推广先进农业技术，发展旱作、节水农业，稳定解决贫困地区的脱贫问题，减轻经济活动对自然生态环境的压力。到2003年，新增水土流失治理面积1．89万平方公里，新建淤地坝307座，加固淤地坝10356座，增加基本农田22．04万公顷，森林保存面积达到719．16万公顷，改造坡耕地63．7万公顷，人工及改良草场面积达到124．6万公顷，森林覆盖率达到35%，在重点区域建设一批水土保持、节水灌溉、旱作农业和生态农业示范工程。逐步建立全省生态环境预防监测体系。
2、中期目标：从2011～2030年，在遏制生态环境恶化的趋势之后，大约用20年时间，力争使全省生态环境明显改观，农业综合生产能力明显提高，重点区域水土流失治理大见成效，生态环境开始走上良性循环的轨道。这一时期的主要奋斗目标是：新增水土流失治理面积5．4万平方公里，新建淤地坝5万余座，增加基本农田10万公顷，森林保存面积达到884．67万公顷，改造坡耕地174万亩，人工及改良草场面积达到190万公顷，自然保护区占国土面积的4．3%，森林覆盖率达到43%。
3、远期目标：从2031～2050年，再奋斗20年，全省建立起基本适应可持续发展的良性生态系统。实现生态环境建设总体目标。全省适宜治理的水土流失地区基本得到整治，宜林地全部绿化，林种、树种结构合理，森林质量有很大提高，坡耕地实现梯田化，退化、沙化、盐碱化草地得到全面恢复。全省生态环境有很大改观，大部分地区基本实现山川秀美。新增水土流失治理面积2．21万平方公里，新建淤地坝5万座，森林保存面积达到885．01万公顷，人工改良草场面积达到210万公顷。自然保护区占国土面积4．5%，森林覆盖率达到43%。
